公务员退出机制不畅 消除福利房等特权成改革关键

    “连续两年考核不称职将被辞退”，2005年公务员法一经推出，一片哗然。

　　公务员法中，包括公务员录用、考核、惩戒、福利保险等一系列新制度，被以法律形式得以确立，这部从2006年1月1日起施行的法律，是建国50多年来中国第一部干部人事管理的综合性法律，里程碑意义不言而喻。

　　然而之后数年，公务员改革的步调开始放缓，“铁饭碗”变成“金饭碗”，考公务员热持续升温，一个职位近万人赴考。不可否认，相对于中小企业员工“蜗居”的生活现状以及随时面临的失业风险，公务员福利待遇相对较好，对于多数人而言，依然有着无法抗拒的吸引力。

　　如何建立“能进能出、能上能下”的公务员制度，当公务员考试进入第三个十年，赞扬与改革的呼声并存。

　　中西公务员制度最大区别之一：党管干部

　　国家公务员局数据显示，到2012年底，中国公务员总数已达到708.9万人。人社部部长、国家公务员局局长尹蔚民日前表示，经过20年的实践与发展，中国已经初步建立了中国特色公务员考试录用制度。

　　所谓“中国特色”，官方的解释是，“一是坚持党管干部原则，二是坚持德才兼备、以德为先的用人标准，三是坚持考试与考察相结合的选拔方法，四是坚持与时俱进、改革创新，使考录政策规定不断适应形势发展需要。”

　　简而言之，中国的公务员制度是在1993年之前中国向苏联学习的干部制度基础上，借鉴了西方的公务员制度，从而形成的“结合体”。

　　毛寿龙表示，西方的公务员制度是中立于政治的，主要是预防新政党上台后，政府队伍不稳，腐败滋生，所以设立了公务员制度。公务员制度包括独立的录用考试、晋升机制、监督监察、业绩考核等等，而中国区别于西方公务员制度的最大不同之一，就是坚持党管干部原则。

　　国家行政学院教授竹立家对《中国经济周刊》介绍说，西方公务员制度大多实行“政务官”与“事务官”相分离的管理机制。所谓政务官，是指政治家，像美国总统、各州州长等都是政务官，其任职原则是通过选举而产生，随着选举失败而下台，实行任期制。其主要职能是重大公共政策的制定，其罢免主要是通过“问责制”实现的，如果任期年限结束，则自谋出路。

　　所谓事务官，是指“文官”或“官僚”，强调其“职业”或专业特点，其任职原则是在符合任职资格的情况下，通过考试而进入公务员队伍，实行“常任制”，终身雇佣。其主要职能是执行公共政策。当然，目前在大多数国家，公务员也参与或独立制定公共政策，其辞职或被辞退依据公务员制度的相关规定。

　　相比西方公务员制度，中国并未设立“政务官”与“事务官”相分离的制度，而是按照《国家公务员暂行条例》的规定，将国家公务员级别分为十五级，从最低的办事员到国务院总理。白智立表示，中国公务员可以从最基层的办事员逐级晋升，直到进入国家核心领导层，使得中国公务员常有“官本位”的思想，同时淡化了选举的作用。

　　在西方，公务员是一个独立的利益集团，受雇于政府，是政府雇员。白智立表示，西方国家围绕公务员的劳动权争论很多，一些国家允许公务员拥有组成工会的权利，跟政府集体谈判劳动条件的权利以及罢工的权利，相比而言，中国则明确规定，公务员不能罢工，对于公务员能否成立工会也未做出明确规定。

　　退出机制不畅催生众多“幽灵公务员”

　　公务员能否被辞退？一旦通过考试录取，是否就真的端上了“金饭碗”？对此，2005年出台的公务员法给出了明确答案。

　　公务员法第八十三条规定，公务员有下列情形之一的，予以辞退，具体包括：连续两年年度考核不称职、不胜任现职工作又不接受其他安排等。

　　白智立表示，近年来确实听到一些公务员被辞退的消息，但其中仍然存在某些问题，一些犯有较严重错误应当严厉惩处、给予撤职或开除处理的公务员，在一些“人情”、“关系”的考量中，为了让这些人日后还能找到工作，有机会“改过自新”，事实上一部分是按照辞退处理的。公务员制度建立20年后，下一步应当在如何切实落实公务员制度上多下功夫。

　　林燕玲表示，公务员退出机制落实不畅，在很大程度上催生了中国数量众多的“幽灵公务员”。在公务员编制总量控制的情况下，退出机制落实不畅使得很多机关单位难以补充新鲜血液，目前很多地方采取了从下级机关借调和参公的方式(指对政府委托或授权具有行政执法能力的单位和不属公务员系列的人员，参照公务员法进行管理)。参公人员，严格意义上讲不是公务员，但在录用、晋升、考核、离退等方面按照公务员法进行管理。

　　“一方面是非常优秀的人才，另一方面是机关迫切的用人需求，但没有空缺的公务员编制，不得已要绕很多弯路。”林燕玲说，参公与借调的人员数量已经越来越多，从而滋生出不少新问题，“例如下级机关付工资、上级机关用人的借调制度，已在很多层面引起各方不满和关注”。

　　毛寿龙说，微观上，公务员存在扩张的动力；宏观上，国家又实行严格的公务员编制控制，“就像是天天吃饭的人在外边穿着紧身衣，实际上并不会有太大的作用”，在毛寿龙看来，未来公务员制度应当加强微观管理，落实公务员退出机制，实现微循环，提高公务员管理水平。

　　“消除特权是公务员改革的关键”

　　“工作高压、工资低”是目前公务员圈子的普遍抱怨，而“福利分房”、“灰色收入”则是社会对他们的普遍质疑。

　　竹立家表示，公务员薪酬标准应当和社会相同职务人员的工资基本持平，这也是国际通用的标准。国外政务官的薪资水平与社会上相当职级的人士相比要低很多，如美国总统的薪资就比微软公司老总的薪资低很多；而事务官的薪酬则需按照社会上相当人员的平均值发放，这些“公共机构”工作人员，都通过相关的“公务员法”来管理，工资发放统一由国家财政按照一定的规则支出。

　　具体到中国公务员薪酬制度改革，竹立家表示，一个关键前提是要杜绝“隐形收入”和“灰色收入”，搞一个“阳光工资法案”，公务员的岗位工资、职级工资、津贴标准、福利等都要公开透明，便于立法机构和公众舆论进行监督。目前，一些机构和部门，拿着“房补”继续搞福利分房、拿着“车补”继续使用公车、拿着“饭补”继续“白吃饭”，仅“变相福利分房”一项，在房价高企的今天，就是普通工薪族几年甚至十几年的工资总和。

　　“消除特权是公务员改革的关键”，毛寿龙同样认为，未来应当保障公务员的权利，同时限制领导岗位权力，杜绝“灰色收入”，尽可能让公务员队伍扁平化，让更多的公务员落实在基层，享受较好的发展和待遇。目前中国高职级的公务员越来越多，这些公务员有些在退休后依然享受领导待遇，是造成国家财政负担越来越高的原因。