事业单位入社保“乌龙”：《条例》不具操作性

    一个重大的“乌龙”，引惹了广泛的讨论。

　　中国几十年的事业单位体制，终于有了第一部系统规范其人事管理的行政法规——由国务院5月中旬颁布、7月1日正式施行的《事业单位人事管理条例》。尽管，社会热议的事业单位入社保，甚至公务员体系也要与企业、事业单位一起实现同等社保体系，仍未免显得期望过高，但《条例》的实施将为事业单位体制改革，奠定基本原则框架，下一步就将出台具体措施。

　　“事业单位人事管理条例（国务院令第652号）”5月发布时，并未引起太大反响，但其施行日7月1日却被许多人认定为，事业单位正式进入社保、中国养老制度“并轨”终于“破冰”的起始日期。

　　就在社会热议数日后，中央政府相关部门开始出来“辟谣”，澄清称，“事业编制人员7月起缴养老保险”属误读。让社会此前的“满腔热情”，瞬间变成异常尴尬的社会“乌龙”事件。

　　然而，记者发现，民众“乌龙”的，不仅是这场改革施行的时间，更重要的是，事业单位入社保很可能不仅不会促进社会公平，反而进一步增加普通民众的负担。

　　更何况，这场社会“乌龙”的意义，却远远超过其本身对中央政策的误读，而引起对事业编制改革的进一步反思。

　　事业编制人员的担忧

　　“老人老办法、新人新办法”，但“中间人”的处理办法才是最大的难题

　　对于事业单位的人来说，此次改革是利好消息吗？对抱着不同目的进入事业单位的人，改革的利弊当然也各不相同。

　　记者采访的事业单位人员，基本都不担忧改革后自己收入下降。李女士博士毕业两年，现在山东省教育厅直属高校担任商学院教师，她告诉记者，周围事业单位的人员都还没讨论进入社保后的问题，尽管他们很久以前就知道进入社保体系是个必然，但并不担忧自己地位和收入会下降。“我不担心事业单位入社保，因为即使变成了社保，我们的收入也肯定不会降低。实际上，这几个月我们已经连续两次提高收入，每次省里给我们提高的标准基本是，最少20%。而且，高校体系的待遇超过公务员体系，除了公务员比较容易有灰色收入外。”

　　不过，临近退休的人员对养老制度变化尤其敏感，公开报道显示，《条例》实施前后，已经有许多人想尽办法提前办理了退休手续，因为未来会怎样难以确定，就至少先保障眼前的利益，这是历次改革的共同规律。

　　不过，改革将提高事业单位人员的自由度几乎是共识。浙江省人力资源和社会保障厅的人士说，落实事业单位养老金改革之后，对事业单位人员保障还是比较有利的，如果离开事业单位后也不会担心“这么多年白干了”，而是可以转移到企业当中去。从这个角度来说，事业单位长期以来难以实现“能进能出”的问题也将得到解决，对事业单位人员的考核及淘汰机制都将可以得以实施，而一部分想离开事业单位的人员也将少了后顾之忧，反而可以避免部分人员“混日子”的心态，进一步激发事业单位的活力。

　　除了临近退休的人会对改革特别敏感外，“中间人”是改革中利益分化最明显的群体。浙江省人力资源和社会保障厅的人士说，“老人老办法、新人新办法”，但“中间人”的处理办法才是最大的难题。有些地方的试点采取了基本养老金加职业年金的模式，而职业年金能比较好地保障事业单位人员的权益，避免由于缺乏个人养老基金积累，离开事业单位后“一无所有”的困境。但目前来说，职业年金由个人、企业还是财政来承担，都还没有定论，还需要研究。

　　“所谓新人新办法，就是指以后进入到事业单位的人，就再没有一种终身制的编制了，也就是没有铁饭碗了，就开始交养老保险向社会缴费了；那么已经退休的，还是按照过去这样的模式实行；没有退休的，改革后也要开始缴费，缴到你退休以后，慢慢推向社会。只有把这几千万人按照这样不同的模式、采取不同政策导向来实施，才有操作性，这改革才是平稳的。”中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯介绍。

　　权力体系改革

　　事业单位入社保的改革，并不仅仅涉及事业单位体系，更重大的意义还在于其影射的公务员体系改革　

　　正因为大部分事业单位人员相信自己收入不会下降，所以中国社会保险实现“并轨”的阻力，并不来自事业单位内部对改革的抵制，而是另有其因。中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧判断，以往涉及“双轨制”改革停滞不前的社会舆论，大多把原因归咎于公务员和事业单位人员的不满乃至抵制，其实这并非全部事实真相，“试想，如果改革方案能够保证公务员和事业单位人员现在的工资待遇和未来的养老金待遇都不受影响，他们为什么要不满乃至抵制呢？”

　　那另有其因，究竟是因为什么？“吃皇粮”的根深蒂固，不是一两次改革就能改变。

　　事业单位入社保的改革，并不仅仅涉及事业单位体系，更重大的意义还在于其隐射的公务员体系改革。最终实现企业、事业单位、公务员的同等社会保险体制，被认为是大势所趋，而事业单位改革的推进更意味着，公务员系统改革也将为社会公平体系建设，进一步做出贡献。很多分析认为，机关和事业单位的养老保险制度改革应该是同步进行的，否则各方博弈又会把问题弄复杂，而同步进行才能彻底消除长期以来的双轨制困局。

　　“（现在要改革事业单位进入社保）这一步能够迈出来意义重大，在此次将事业单位人员推向社会后，下一步改革的目标可能将朝向党政机构，最终实现全社会养老的公平。但考虑到事业单位改革中的现实阻力，改革不可能是一刀切，而是会循序渐进。”汪玉凯判断。中国社会科学院教授郑秉文也同意，他说此次条例路线图清晰，表示了坚定改革的决心，将带动公务员的相关条例出台。

　　公众期待的事业单位改革，是让事业单位不再享有特权，实现事业单位与普通企业的同等待遇。然而，这个期待或许只能是空想。

　　“公众的设想实际上大多是：一要公务员和事业单位人员从现在的工资中，自己拿出钱来缴费，二是事业单位与企业单位，退休人员的养老金待遇一律平等。但是，实事求是地说，这个想法可能并不切合‘实际’。说穿了，这个设想与政府所说的‘并轨’并非一回事：其一，要公务员和事业单位人员缴费并不难，先加工资就行；其二，如果将基本养老保险和职业年金放到一起算，最终结果不会一律平等。”中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧判断。

　　正因为事业单位改革与公务员体系改革的相关性，其改革的难度也令许多人担忧。国家行政学院教授宋世明就提醒，养老金并轨，“说起来容易，做起来难”，《事业单位人事管理条例》标志着中国的事业单位改革“开弓没有回头箭”，条例是出台了，但是与此相关联的、配套的那些事业单位的管理规则，要尽快出台，不要让社会长期地猜测。

       　《条例》不具操作性

　　民众对事业单位改革的期待颇高。然而实际上，在《事业单位人事管理条例》中，关于社会保险只有非常简单的原则性规定

　　“我们整个的养老体系是非常不公平的，比如现在全国有一共有1亿多退休职工，8000万是企业职工，2000万是党政机关和事业单位人员，企业退休职工退休金，平均每人每月2000元钱，而党政机关和事业单位平均每人是4000元钱。”汪玉凯感叹事业单位改革确实需要努力推进。全国机关事业单位退休金基本由国家财政负责，被俗称为“吃皇粮”的群体，目前我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人。目前机关事业单位退休人员的退休金，平均是企业退休人员的养老金的2倍，而8年前是3-4倍。

　　正因为如此，民众对事业单位改革的期待颇高。然而实际上，在《事业单位人事管理条例》中，关于社会保险只有非常简单的原则性规定：“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。”

　　负责出面澄清的人力资源和社会保障部负责人强调：“《条例》只是对于事业单位工资制度和养老保险制度作出了原则性的规定，至于工资制度和养老保险制度的改革，还需要另行研究确定。”因此，社会上近期出现的认为《条例》实施之日即意味着“事业单位人员工资制度开始变动”、“事业单位人员将于7月开始参加社会保险”等说法属于误读、误传。

　　他介绍，目前，有关部门正在按照中央部署，统筹研究机关事业单位工资制度和养老保险制度改革问题，但这和《条例》实施工作是两个层面的问题，《条例》自2014年7月1日实施，不意味着事业单位工资制度改革和养老保险制度改革开始实施。

　　那么，既然这次条例只是规定了基本原则，那具体方案何时会颁布，具体实施要等多久？记者继续调查发现，其实人社部早在6月就公布有答案：争取3年。

　　当时，在6月底中共中央组织部、人力资源社会保障部，召开的学习贯彻《事业单位人事管理条例》电视电话会上透露，“争取用３年左右时间，基本形成以条例为核心的事业单位人事管理政策法规体系。”当然，这是一项系统工程，并不局限于社保，“将抓紧完善配套政策法规体系，抓紧研究制定竞聘上岗、考核、培训、奖励、申诉、交流、退休、人事监管等单项配套规章”。

　　地方试点需引导

　　一些地方“原地踏步”，主要还是因为养老金问题需要由国家顶层设计，牵扯的面太广，很多利益问题不好协调，地方上很难真正推进　　

　　记者梳理事业单位改革的历史发现，对于这项影响深远的改革，６年来多数试点实质性进展不多。2００８年２月，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆５省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。然而，“还没开始”或“没有实质进展”几乎是所有试点地区的回答。

　　山西的多数事业单位仍然沿用旧的养老金制度。山西省人力资源和社会保障厅表示，对这一问题目前不想发表任何意见。其官网上也未查询到任何相关改革相关信息。上海根据１９９３年发布的《上海市机关事业单位基本养老保险费统筹暂行办法》，上海对机关、事业单位的基本养老保险费实行全市统筹，其中基本养老保险费的统筹项目中包括按个人累计缴费储存额的一定比例增发的基本养老金，由此开始建立以社会统筹和个人账户相结合为主要特点的养老保险制度。

　　而浙江省人力资源和社会保障厅有关人士称，事业单位养老保险制度改革还没开始做，尚处于思考当中，目前也没有相关实施具体方案措施。重庆市人力资源和社会保障局养老保险处相关负责人称，严格来讲，改革没有取得任何实质性的进展。

　　其中被认为走在全国改革前列的广东，取得了一些试验经验，但表示需要国家顶层设计。广东省人力资源和社会保障厅有关负责人称，此前虽已出台试点方案，但因缺乏国家相关配套政策，除了在新进人员公开招聘、工作绩效考核等方面进展较大外，广东在事业单位养老并轨方面“实质性进展不多”，下一步如何实施仍有待国家出台统一政策，广东目前尚未出台新的方案。

　　浙江省人力资源和社会保障厅也表达了与广东同样的困难，认为目前一些地方“原地踏步”，主要还是因为养老金问题需要由国家顶层设计，牵扯的面太广，很多利益问题不好协调，地方上很难真正推进。

　　找钱、管钱与发钱

　　对于国家的顶层设计，除了权利的协调，更关键是钱怎么分配。然而，先别说怎么“分钱”，就连怎么“找钱”这第一个环节就已经遭遇瓶颈　

　　清华大学学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说，养老金制度有3个环节：找钱、管钱和发钱，但是目前，在“找钱”这个步骤就卡壳了。去年，全国有19个省的职工养老保险收支不平衡，而今后再加上几千万事业单位人员，矛盾岂不更突出？

　　目前的社保基金亏损是担忧的重要原因。据报道，审计署近日公告，社保基金自营指数化投资标的范围较窄，近年投资收益欠佳，2010年到2013年相关投资组合亏损近70亿元。审计署同时发现，社保基金因对利率调整“不敏感”，白白损失的利息收入达1.65亿元。

　　有两个基本的问题需要解决，否则养老制度将寸步难行。第一个是国家财政、单位如何分配筹资比例？第二个是事业单位去哪里筹钱给员工交社保？“养老保险缴费，单位要交20%，那么到底财政出多少，单位自己筹多少？接下来，单位筹资，到底通过什么样的方式，列支渠道到底是什么？因为不允许单位为筹养老金乱收费，否则会增加公共服务受益人的负担。”杨燕绥分析。

　　对于第二个问题，事业单位“找钱”去哪找？很可能通过提高教育、医疗成本，将事业单位人员社保所需的资金由民众承担。

　　例如，许多专家建议，公务员、全额事业单位人员的职业年金资金来源由财政保障；差额拨款事业单位的解决方案或是“财政支出＋单位自筹”。对此，唐钧反问道，“差额拨款事业单位实际上主要是医院和学校，用脚趾头想一想，这些‘单位’将会怎样来‘自筹’这笔对现在而言的‘额外开支’？这是否意味着‘并轨’后教育和医疗费用将会‘合理地’大幅上涨，而政府则‘正当地’推卸了本应承担的责任？”

　　对于第一个问题，政府与事业单位分别出多少钱，目前来看将形成巨大亏空。许多专家建议，“根据公务员的现有工龄，经过计算补齐相应的养老保险和职业年金（缴费）”，但唐钧分析，公务员加上“参公”的事业编制人员，就算1200万人，就有4.80万亿元的资金缺口。“财政愿意将这么一大笔资金交给养老保险基金‘封闭管理’吗？反过来看，倘若不补缴以前的养老保险和职业年金缴费，那么缴费是与待遇挂钩的，将来支付的时候怎么办？这是否意味着又会形成一笔更大的空账？”

　　更何况，对于机关事业单位的养老保险制度，本来财政只需负担已经退休的人员的退休金，现在则还要加上为全体从业人员（5000万人左右）支付的养老保险费（这比现在的退休金支出要大得多），由此而形成的庞大基金积累还要保值增值。

　　对此，目前深圳等多个试点试验的是“老人老办法，新人新办法”的方式来解决。然而，这可能等待需要非常漫长的时间。唐钧说，若看改革的全部进程，深圳市是从2010年开始实施新制度的，此前参加工作的公务员平均工作年龄假设为30年，那么，真正的、完全的并轨，大概要到2040年才能实现。这与当前感受到的“只争朝夕”的改革的“迫切性”似乎又不相符。

　　“如果这两个问题不解决，那改革的副作用就会出来了。本来随着老龄化加重，职工养老保险就运行不了多久。如果事业单位几千万人进来，单位再不按时缴费，那这个制度就难以做到收支平衡了。”杨燕绥表示严重担忧。

　　那怎么解决？至少目前的答案是：无解。显然，从此次《条例》“大而化之”的笼统描述就可以看出来，中央还没有想到好办法解决这个问题。然而，抱怨总是很容易，提出切实解决方案的却不多。

　　不过，财政也许根本没打算补交这部分空账。“要说空转，已经空转20年了，公务员的退休金一分钱没少。现在要缴费了，国家财政承担的公务员的退休金支付压力应该说是相对减轻了，怎么谈论起‘空转’问题来了？”辽宁社会科学院研究员严伟反问道。

　　而牺牲哪部分人，满足哪部分人的利益，将是下一步的焦点。“改革养老金制度，实际上有两个基本思路摆在我们面前：一个思路是低标准、全覆盖，就是人人享受养老金，但每月由政府提供的养老金较少。另一个思路是高标准、部分覆盖，就是部分人享受养老金，但每月由政府提供的养老金相对较多。” 严伟分析。

　　倒逼才是出路？

　　自己革自己的命，改革怎么可能突破？以开放倒逼改革，事业单位体系改革或许同样需要倒逼的力量

　　谁愿意搬起石头砸自己的脚呢？然而，而这正是事业单位改革难以突破的重要原因。目前研究、制定事业单位改革方案的人员，基本来自事业单位或公务员系统，自己革自己的命，改革怎么可能突破？正如新一届领导人强调，以开放倒逼改革，事业单位体系改革或许同样需要倒逼的力量。

　　大部分被采访的专家并不愿意深入讨论改革的细节，然而，仍然有部分学者指出了目前改革的隐患。“我只是实事求是地道出了事实真相：从现在已经初显端倪的‘并轨’方案看，实际上与追求结果平等完全是南辕北辙。如果对此避实就虚，以混淆词义来忽悠公众，反倒有可能会造成愈加负面的社会影响。” 唐钧表示自己很无奈。

　　因为事业单位入社保，很可能是将国家财政承担的责任，转移到民众身上。“各种方案说来说去，实质性的问题只有一个，就是国家的财力怎么样，是否愿意承担养老责任，承担到什么程度。”严伟一针见血。唐钧则更明确地担忧，“单位自筹社保资金，是否意味着‘并轨’后教育和医疗费用将会‘合理地’大幅上涨，而政府则‘正当地’推卸了本应承担的责任？”

　　唐钧批评社会政策设计和实施中的线性思维，即主观地设定一个目标（在社会保障领域大多是以“国际趋势”为导向），然后不择手段、不顾一切地要去实现这个目标。他提醒，“应该在下决心以前，要把方方面面涉及的问题和障碍，进行尽可能周全的考量，然后一一做好应对方案，最后胸有成竹地决策。如是仅仅为了已经将此列为‘2014年的重点任务’而轻率出击，可能后患无穷。”