1亿人户籍改革大调整：财政转移支付趋向均衡

    编者按：取消城乡二元户籍制度，是历史发展的必然趋势，政府正在理智而勇敢地面对这一事实。

　　中央决定，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，建立城乡统一的户口登记制度。

　　伴随着户籍改革，人们会涌向福利和公共服务更好的地方，对城市义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务的需求更高。

　　随着户籍制度改革的深入，不以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，如何保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，需要探索相应的财政转移支付与户籍管理相匹配。

　　7月30日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)。

　　“户籍改革有两个大目标，一个目标就是要努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务。”公安部副部长黄明在当日的《意见》发布会上表示。

　　黄明表示，户籍改革的另一个目标是，统一城乡的户口登记制度，全面实施居住证制度，基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件，以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度，建成国家人口基础信息库，实现跨部门、跨地区的信息整合和共享。

　　“与以往相比，这次户籍政策是一次总体调整。过去的历次改革一般都是局部的、部分的、条文的调整，某一个方面的调整。这次是在中央对新型城镇化建设做出全面的规划后，决定在全国实施差别化的落户政策。”黄明指出。

　　黄明还透露，根据中央的安排，近期国务院还将召开会议，就各地区、各有关部门贯彻落实《意见》工作做出专门部署。

　　特大城市“一城一策”

　　《意见》提出，要进一步调整户口迁移政策：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

　　其中，在特大城市，要改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

　　对此，黄明解释，特大城市尤其是超过千万人口的城市，人口的压力太大。比如像北、上、广，在过去的十年中，这些城市年均增长流动人口40-50万，压力实在太大。所以，严格控制特大城市的人口规模，是根据我国的国情，根据特大城市的实际做出的政策安排。

　　黄明指出，对特大城市，从户籍管理上就要严格户口的迁移政策，因城施策、一城一策，根据每个城市的情况来决定。

　　同时调整、改进现行的落户政策，建立完善积分落户制度，按照总量控制、公平公正、公开透明的原则，合理解决落户问题。

　　黄明解释，关于积分落户制度，应该由各个城市根据自己的情况来制定。但是，中央的政策作了明确的要求，而且国务院还要专题召开部署会议，进一步提出明确具体的要求，确保做到总量控制、公平公正、公开透明、依法有序地办理落户的问题。

　　“与此同时，特大城市要科学定位、加快转型升级、适当疏散经济功能和其他功能，引导人口有出有进，努力使人口结构更加合理。”黄明称。

　　完善转移支付机制

　　《意见》提出，应建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，建立事权和支出责任相适应的制度，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

　　中国国际经济交流中心特约研究员范必对21世纪经济报道指出， 财权与事权的划分不合理，导致地方政府为进城农村人口提供均等化服务的动力不足，因此《意见》提的这项改革任务非常急迫。

　　范必介绍称，1994年的分税制未对省级以下政府分税模式作相应调整，进城农村人口产生的各种成本主要由流入地城市政府负担，特别是县和市两级。农民工多半从事第二产业，产生税收以增值税和企业所得税为主，而两个税种大部分要上缴中央，因而地方政府缺乏为农民工提供基本公共服务的激励。

　　“近两年，随着户籍制度的管理改革和探索，相应的财政转移支付制度在与户籍制度管理匹配、协调方面做了许多有益的探索。”财政部副部长王保安在当日的发布会上介绍。

　　王保安进一步指出，在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口的部分进行了一定比例的折算，已经在转移支付中体现了常住人口的因素；在均衡性转移支付中，实质上已经考虑了农业转移人口市民化的因素。

　　“比如教育转移支付是完全按学籍的，就是这个学生不论来自城市还是来自农村，享受的公共服务待遇都是一样的。”王保安称。

　　“在经费上，我们要求各地要按照进城务工人员随迁子女在校的人数来拨付教育经费。”在《意见》发布会上，教育部副部长刘利民指出，要加大中央财政对各地接收随迁子女学校的专项奖励力度。

　　此外，王保安还透露，下一步结合《意见》，财政政策尤其是转移支付制度，结合户籍制度改革、公共服务改革以及国家信息化建设步伐，将进一步完善财政转移支付的机制和办法，有效地促进城乡人口的有序流动和新型城镇化的健康发展。